关于青海省省以下自然资源主管部门干部管理体制运行情况的报告

青自然资〔2023〕123号

自然资源部人事司：

根据《自然资源部办公厅关于开展省以下自然资源主管部门干部管理体制运行情况调研的函》（自然资源办函〔2023〕428号）要求，现将我省省以下自然资源主管部门干部管理体制运行情况汇报如下。

一、基本情况

2004年省以下国土资源系统干部双重管理体制改革后，通过我省在十多年运行，在合理调整中央与地方关系、强化省级政府国土资源管理职责、保证国家宏观政策有效落实、实施严格耕地保护和节约用地制度、合理利用矿产资源、维护群众权益、依法行政等方面发挥了积极作用。但随着形势任务变化，通过2012年至2017年对我省各市州委组织部和国土资源部门的调研情况来看，原双重管理体制已与当时国土资源工作的新形势、新任务不相适应，我厅多次在原国土资源部召开的省以干部管理体制座谈会上提出相关改革建议。2018年机构改革后，在全省各市州自然资源系统干部管理具体实践中，已不再实行“上级业务部门、单位党组织为主管理、地方党委协助管理”的干部管理体制。目前，各市（州）、县（市、区、行委）自然资源主管部门干部调整，基本以地方党委管理为主，动议前由当地党委或组织部征求厅党组意见后任免。厅党组通过与各市、州委密切协作，确保了全省自然资源管理工作和自然资源系统干部队伍建设协同高效推进。

（一）积极协作配合做好干部任用。机构改革后,各市州自然资源主管部门处级干部任用上，主要由各市州委提出动议人选，并在动议前向厅党组发出征求意见函，厅党组在集体研究后复任免意见。对于地方需要支持选派有自然资源专业背景的干部的情况，由厅党组根据地方党委需求选派干部，并配合地方党委和组织部开展干部推荐考察，属于事业身份的，配合地方党委办理干部调任手续。对个别需要由厅动议的干部，由厅党组在动议前书面征求相关市州委组织部意见后，与当地市州委组织部组成联合考察组，开展干部推荐考察工作。厅、地通过密切配合，2018年以来，共任用包括5名市州自然资源局主要负责人在内的13名处级以上领导干部。

（二）加强全省自然资源干部业务能力培训。机构改革以来，一方面，为更好履行自然资源“两个统一行使”职责，提升各市州、县级自然资源主管部门干部业务能力，厅党组积极举办自然资源管理业务各类培训班，精心制定《厅系统干部教育培训计划》，培训各市州管理干部和业务骨干达1600余人次。2019年，针对各市州提出的自然资源管理业务培训需要，积极协调自然资源部人事司，为我系统援助举办青海省自然资源管理干部培训班，共培训各级自然资源主管部门负责人和业务骨干共100名，有效地提升了全省自然资源系统干部的管理能力和业务水平。另一方面，为提高基层业务骨干能力素质，建立市州自然资源工作业务骨干建立实践锻炼机制，以达到帮助基层准确把握新时代自然资源工作新要求、新定位、新变化的培训目标。近三年安排70余名基层业务骨干到厅机关业务处室开展为期3至6个月的实践锻炼和跟班学习，为基层自然资源管理部门培养了一批业务骨干。

（三）抽调专业力量做好技术支持。针对青海各市州自然资源系统编制人员少、工作基础薄弱、技术支撑力量普遍缺乏的实际，近年来，厅党组根据各市州政府和自然资源主管部门的请求，从厅机关和厅属各单位派出400余人次干部赴各市州，通过干部挂职、举办讲座、蹲点指导、技术支持、现场指导等方式，开展全方位的传帮带工作，为全省各市州、县级自然资源主管部门管理工作提供了有力的技术支撑和力量补充。

二、干部双重管理制度发挥的积极作用

2004年至2018年期间，通过在我省国土资源系统实行“上级业务部门、单位党组织为主管，地方党委协助管理”的干部管理体制，取得了一定的成效。

（一）进一步发挥了对国土资源管理过程中的宏观调控作用。保证了中央和地方政府的政令畅通，对地方经济、社会发展起到了积极的推动作用。双重体制实施前，在我国特殊的国情下，国土资源管理被用来作为宏观经济调控的重要手段。在原管理体制下，地方政府常常违背国家整体发展规划开发使用土地和矿产资源。双重管理体制实施后，用“条条”来限制“块块”，地方政府对土地和矿产的开发权限受到约束，从而有利于国家运用政策为宏观经济“加油门”“点刹车”，增强了宏观调控的能力。

（二）进一步完善了对地方政府在国土资源开发使用方面的约束机制。增强了国土资源部门参与宏观调控的能力和管理的统一性、权威性、有效性。干部双重管理体制有效避免了市、县、乡级政府乱批乱占土地和无序开发矿产的行为，人事管理方面的改革也在一定程度上消除了地方国土资源管理部门的后顾之忧，不仅增强了国土资源部门依法履职的能力，更为统一规范本区域内的国土资源使用提供了制度保障，这种特定的机制，对地方政府的用地行为和矿产资源开发起到了进行有效监督和疏导。比如，土地审批权得到强化上收，地方政府支配土地资源的权力大大降低，这无疑制约了地方政府乱占滥用土地的行为，从而使用地行为逐渐规范，遏制了地方政府滥用土地的高发态势。

（三）干部思想素质和业务能力得到进一步增强。进一步强化了国土资源干部的选任工作和干部职工培训、学习、教育。干部职工政治思想素质和业务素质得到普遍提高。组织机构不断健全，体制机制不断完善，具有部门特色的组织架构体系逐步形成。干部人事制度改革成效比较明显，队伍建设得到加强，大规模培训成效显著。

三、双重管理体制存在的主要问题

实践证明，十多年来国土资源干部双重管理的体制模式在国土资源管理当中发挥了较大的体制优势。但是，从2012年至2017年多次对我省各市州委组织部和自然资源部门的调研情况来看，省以自然资源干部实行双重管理体制已与当前新形势、新任务不相适应，存在诸多新问题，主要表现为“三个不够到位”。

（一）行政管理体制不顺畅，存在“编制偏少、管理缺失”的问题，监管职能作用发挥不够到位。一是市州县国土资源主管部门是地方政府的工作部门之一，同时又是上级业务主管部门的派出机构，在法律和制度层面上隶属关系没有明确的界定，地位比较尴尬。地方党委、政府和上级自然资源主管部门配合不够，缺乏沟通，出现了管理上的“真空”，一定程度上影响了地方的政令畅通和国土资源工作的协调发展。二是我省各市、州、县国土资源局的编制普遍较少，执法力量单薄，存在临时工、聘用人员执法违规的现象。基层乡镇无分支机构，从事具体工作人员无岗位设置、缺乏足够的专业知识，在执行政策和相关任务落实方面不够到位，存在矛盾隐患。三是上级国土资源主管部门虽然有监督权，但在实际工作中受诸多方面的限制，每年只能通过为数不多的检查、工作汇报等方式进行监督检查，监督形式较为单一；地方党委和政府认为上级国土资源部门是主管部门，不好直接参与管理和监督，从而出现“看得见的管不着，管得着的看不见”的现象。

（二）干部管理机制不明晰，存在“垂而不直、管而不顺”的问题，双重管理模式落实不够到位。一是原有的管理模式形成了上级国土资源部门给“帽子”，当地政府供“口粮”的局面。虽然地方国土资源局领导班子成员是由上级国土资源主管部门党委（党组）任命，但90%以上的市、州、县国土资源局班子成员调整，仍然是由地方党委进行提名后任免。现行干部管理体制没有真正落实到位。二是由于市、州、县国土资源管理处于“半垂直”状态，地方党委组织人事部门认为国土部门是垂直管理部门，因而不愿将国土部门干部职工纳入培养提拔范围，而省国土资源厅只管理副处级以上干部，造成科级以下干部职工的管理缺位。各部门职能均得不到有效发挥，干部管理权限界定不清晰，权责不统一。三是上级主管部门监督形式单一，平常无法详尽掌握下级班子和领导干部的情况，只能根据工作汇报和年度的述职报告评判其工作业绩，民主评议了解干部。不能对领导干部的现实表现充分知情，对干部思想政治素质的动态变化没有有效的跟踪监控机制，对出现的苗头性问题缺乏灵敏的预测机制和有效的应对措施。

（三）干部流动渠道不畅，存在“活力不足、监管不力”的问题，干部队伍建设的措施落实不够到位。一是原国土系统干部进口不活，出口不畅，存在交流面小、去向空间窄、交流难度大等问题。比如，2017年我省8个市州的国土资源局长，都不是地方和国土厅的后备干部，绝大多数的县级国土资源局长也不是本县的后备干部。跨地区的横向交流难度很大，由于受领导职数、编制等限制，目前还没有跨地区交流的干部。自2004年改制以来，州县国土部门领导班子成员长期得不到交流，得不到晋升，挫伤了干部的工作积极性和创造性，干部队伍的活力严重不足。二是国土部门领导干部的监督由地方党委的“一张网”变成了上级部门和地方党委的“两条线”，从程度上、形式上都弱化了对干部的监督，存在“上级监督不到，同级监督不力，群众监督不了”的现象，缺乏权力运行约束和限制，容易滋生“条条”上的违法违规。青海的许多县（行委），地广人稀，受机构个数的限制，其中有9个县（行委）仍然是与水务、环保、林业等合署办公，一套人马，多项职能，干部管理难度大。

四、对进一步深化国土资源干部管理体制改革的建议

为全面准确履行好自然资源部门“两个统一行使职责”，更好地发挥各级地方党委“统揽全局，协调各方”的职能，进一步加大对自然资源系统干部管理、任用、交流以及有效监督，建议：省以下自然资源部门干部管理权限交由地方党委统一管理。主要理由如下：

（一）有利于进一步强化自然资源管理，更好地履行新常态下自然资源监管职能。一是市、州、县自然资源主管部门实行地方党委政府管理遵循“属地化管理、谁主管谁负责”的原则，能够进一步的强化地方党委政府的主体责任，严格权责对等，对自然资源主管部门班子的配备、建设、监管、培训、考核等同地方政府其他部门一样，实行同安排、同考核，上一级自然资源主管部门负责业务指导，形成推动工作的合力，厘清地方党委政府与上一级自然资源主管部门的职权责任。二是实行地方党委统一管理后，将改变以往自然资源主管部门执法单打独斗的局面，整合地方住建、生态、文化旅游、农业农村、公安、林草、国家公园等部门的力量，加强部门协调配合，加大自然资源执法监管力度，有利于解决自然资源主管部门监管执法中存在的实际困难和问题，落实地方政府保护自然资源的共同责任。三是将进一步便于地方自然资源管理工作的顺利开展。地方政府统一管理后，自然资源部门的机构编制、干部待遇、人员配备等问题由地方政府纳入总盘子统筹考虑，可以解决目前存在的人员编制少、工作经费不足的问题。

（二）有利于进一步理顺干部管理机制，更好地激发干部队伍的活力。一是干部实行地方党委政府统一管理，可以打破自然资源系统干部流动“肠梗阻”的瓶颈，开辟干部横向流动的快车道，改变以往“干部管不了、管不好”的现象，从根本上解决省上管“帽子”地方管“票子”管理模式中出现的一些问题和矛盾，进一步理顺人权、财权、编制归为一体的管理模式，从而推动自然资源主管部门干部教育、培养、选任、交流工作的规范化、常态化，提高领导班子的整体功能，有效解决干部队伍老化、结构不优、活力不足的问题。二是实行地方党委统一管理后，自然资源部门干部进入地方后备干部队伍的机会增加，对在自然资源主管部门工作时间较长、比较优秀的处、科级干部进行多岗位交流、提拔和落实相应职级待遇的机会增多，将有效克服工作疲沓、应付的现状，促进自然资源系统干部有信心、有奔头、有干劲，更加安心本职、扎实工作。三是将进一步理顺管理模式。将省级以下的自然资源主管部门全部移交地方政府统一管理，可以从根本上解决原管理模式中出现的一些问题和矛盾。比如，地方政府统一管理后，自然资源主管部门的领导干部归地方组织人事部门统一管理，干部交流面宽了，流动快了，从而最大可能地避免高风险岗位长时间工作造成违规违法的问题。四是将进一步推动自然资源干部的管理经常化。地方党委对领导班子和领导干部的考察是经常性的，随时随地可以掌握领导干部思想状况，能够及时发现问题解决问题，同时在领导干部的选拔任用上，地方党委政府了解干部较为全面，选拔任用相对较为客观公正，尤其是对一些基层自然资源主管部门的干部在交流和选拔任用方面更为有利。

（三）实行省以下自然资源主管部门交由地方党委统一管理可操作性比较强。当前，深化自然资源干部管理体制改革可谓正当其时，条件具备。一是在中央和地方在不断加强党的集中统一领导和深化改革的背景下，地方各级政府和自然资源主管部门可以借改革之力顺势而为，做好顶层设计，理顺当前以及今后的关系，打破“干部流动不畅”等不利局面。二是近年来省以下自然资源干部管理体制各种矛盾逐步显现，问题累积，倒逼管理体制改革势在必行，不得不行。同时，新时代下自然资源管理工作的常态化，也要求干部管理体制要进一步走向常态化。三是现行的管理体制上一级自然资源主管部门只行使考察和审批权，编制、职数（职级职数）、工资、退休管理等全在地方，中组部和自然资源部联合行文下放地方党委对干部的审批权限即可，不存在干部、资产等移交问题。

                        青海省自然资源厅
　　　　　　　　　　　　　　　2023年4月18日